DECADÊNCIA E PEDIDO ADMINISTRATIVO JUNTO AO INSS

[trecho de memoriais apresentados ao TRF da 4ª Região em mar/2022]

 

1. Segurança jurídica 

A título introdutório, vale lembrar que um direito fundamental justifica os prazos decadenciais: a segurança jurídica. É certo que existem outros direitos fundamentais, de forma que é preciso sempre usar de ponderação. O que não se pode é perder de vista a segurança jurídica. Conforme bem lembrado em recente decisão da TNU ... 

A existência de prazos para o exercício de direitos é um corolário do princípio da segurança jurídica, essencial à estabilidade das relações jurídicas, especialmente, nos casos concernentes à impugnação de atos da Administração Pública. Como bem destacado por Bernard Pacteau, não se trata de uma simples defesa do interesse administrativo, mas uma exigência do interesse social geral e, mesmo, dos particulares relacionados ao caso. (TNU, PUIL 0510396-02.2018.4.05.8300/PE, Relator Juiz Federal Fabio De Souza Silva, julg. 09/12/2020) 

A pacificação das relações, em nível mundial, tornou-se algo urgente nos últimos anos.

A decadência extingue direitos potestativos. O direito potestativo que se submete ao prazo do art. 103 da Lei n. 8.213/1991 é o direito de pedir (ou deflagrar) a revisão do ato de concessão de um benefício previdenciário. Há direitos que somente podem ser exercidos pela via judicial e outros, como o de deflagrar a revisão, que podem ser exercidos tanto diretamente como por meio de ação judicial. Questiona-se se um anterior pedido de revisão interrompe o prazo decadencial a ser aplicado na data de pedidos posteriores. A solução está na lei. O art. 207 do CC/2002 diz que “Salvo disposição legal em contrário, não se aplicam à decadência as normas que impedem, suspendem ou interrompem a prescrição”. 

Exercido o direito de pedir a revisão dentro dos 10 anos, a resposta pode validamente ser dada posteriormente, pois é apenas o direito de requerer a revisão que está sujeito à decadência. É na data do pedido, de cada pedido, que se avalia a ocorrência da decadência. Assim, caso o titular do direito necessite, por qualquer razão, fazer novo pedido de revisão, será na data deste que a ocorrência da decadência deverá ser avaliada, sem qualquer influência do pedido anterior ou de seu resultado. O prazo decadencial é peremptório e a observância do prazo deve ser avaliada em cada tentativa de exercício do direito. O exemplo, corriqueiro nos tribunais, da segunda ação rescisória enfrentar o óbice da decadência mesmo que a primeira tenha sido tempestiva, prova a exatidão desse raciocínio. 

Permitir o exame do mérito de pedidos sujeitos à decadência, depois de esgotado o prazo, atenta contra a estabilidade das relações jurídicas e dificulta a almejada pacificação (CRFB/1988, art. 5º).

 

2. O art. 103 da Lei 8.213/1991: texto em vigor e sentido 

A norma em exame, na redação resultante da decisão do STF na ADI 6096, é esta: 

Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo. 

(Redação dada pela Lei 10.839/2004, última anterior à da Lei 13.846/2019, esta declarada inconstitucional pelo STF, ADI 6096, Rel. Min Edson Fachin, Pleno, por maioria, julg. 13/10/2020) 

Em casos como o dos autos, em que a parte autora pede a revisão de um benefício deferido, não seria necessário ingressar na discussão sobre a existência de prazo para revisão do ato que indefere o benefício. 

Cabe frisar: o caso dos autos não envolve benefício indeferido. 

Contudo, uma das teses mencionadas pelo acórdão que suscitou o Incidente vai no sentido de que, quando o artigo fala em “dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo”, poderia estar se referindo à decisão indeferitória de um pedido de revisão. 

No entanto, nada no art. 103 indica que ele possa estar tratando do prazo para revisar a decisão de um pedido de revisão. Observe-se que o artigo começa falando do prazo “para a revisão do ato de concessão” e ele não muda de assunto. Caso passasse a tratar de outro tema, teria de ser explícito como, aliás, o foi o legislador na Lei 13.846/2019. Ocorre que esta foi declarada inconstitucional pelo STF, em decisão transitada em julgado (ADI 6096). Não fosse assim, caberia ao INSS cumpri-la, desde a sua entrada em vigor. O que não se pode é mudar o sentido das palavras da lei para criar regra no sentido de que o prazo decadencial, para pedir a revisão de benefício concedido e implantado, admite interrupção e reinício do zero. Para isso seria preciso lei. 

Não há, atualmente, previsão de que a decisão de indeferimento um pedido de revisão, formulado tempestivamente, confira ao segurado mais 10 anos para ingressar com ação em juízo no intuito de revisar o ato de concessão antes questionado. Isso seria, literalmente, uma interrupção do prazo, hipótese vedada pelo CC/2002, art. 207, para os prazos decadenciais, ressalvada expressa determinação legal. 

Por essa razão, deve ser rejeitada a tese que afirma que a ciência da decisão indeferitória definitiva de um pedido de revisão de um benefício em manutenção é o marco para a contagem de um novo prazo decadencial de 10 anos.

 

3. Lei 8.213/1991, art. 103: prazo decadencial 

Um prazo segue as regras da decadência quando o legislador diz que ele é de decadência. Esse foi o princípio adotado pelo legislador do CC/2002, a fim de dar operabilidade às regras e afastar a “possibilidade de alarmantes contradições jurisprudenciais” (Miguel Reale). De fato, quando o legislador diz que o prazo é de certo tipo, descabe invocar critérios teóricos para classificá-lo e aplicá-lo de outra forma. 

Além do mais, é pacífico nos tribunais superiores que o prazo do art. 103 da Lei 8.213/1991 é de decadência, o que dispensa outros argumentos sobre o ponto. Basta citar dois dos precedentes mais importantes sobre o tema: STJ, REsp 1.648.336/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 04/08/2020; e STF, RE 626.489/SE, Min. Roberto Barroso, Plenário, julg. 16/10/2013.

 

4. Consequências do exercício do direito de pedir a revisão. Lei 8.213/1991, art. 103 e CC/2002, art. 207 

Neste tópico, o INSS trata de uma das teses referidas pelo acórdão que suscitou o Incidente, a qual diz: 

... Se o segurado provoca a administração para obter a revisão do ato de concessão do benefício, há o exercício do direito substancial que afasta a decadência, caso a data do requerimento seja anterior ao prazo de dez anos, contado do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação. 

O INSS discorda da tese no ponto que afirma que o pedido administrativo de revisão “afasta a decadência”. O fato de o segurado estar na titularidade do direito de pedir a revisão na data em que protocolou um pedido, ou seja, de ainda não ter dele decaído, implica simplesmente isto: que o óbice da decadência não é aplicável àquele pedido. O termo final do prazo decadencial, porém, não se altera para novos requerimentos. 

Nada tem efeitos sobre os prazos de decadência, ressalvada previsão legal expressa. Esse tipo de prazo é inexorável e peremptório. Uma vez ocorrido o fato previsto para identificar o termo inicial, conhece-se o termo final, que jamais se altera. Cabe ao titular do direito potestativo exercê-lo antes do termo final. 

Em que consiste o direito sujeito à decadência de que trata o art. 103 da Lei 8.213/1991? É o direito potestativo de pedir a revisão. O segurado não revisa, ele pede a revisão. Por essa razão, o acolhimento do pedido e a realização da revisão podem ocorrer depois de esgotado o prazo decadencial, sem qualquer ofensa à lei. 

Em vez de “direito potestativo”, possivelmente seja mais claro falar simplesmente em “poder”. Por exemplo: o proprietário tem o direito potestativo de alienar, isto é, ele tem o poder de alienar. Quando há prazo decadencial estabelecido, até o final do prazo o titular pode validamente exercer seu poder legal. Esgotado o prazo, ele não detém mais o poder de antes. O segurado tem o poder de pedir a revisão do ato de concessão do benefício previdenciário durante 10 anos. Se faz o pedido dentro dos 10 anos, faz o pedido quando tem o poder de fazê-lo. O pedido feito após 10 anos é feito por um segurado que não tem o poder para tanto. Caso o segurado faça duas vezes o pedido — a primeira vez quando tem poder e a segunda quando não o tem — o primeiro pedido não tem efeito algum sobre a sorte do segundo. É irrelevante, para saber se o segurado ainda tem o poder de pedir a revisão, o fato de o primeiro pedido ainda não ter sido decidido ou de ser decidido de forma com a qual o segurado não concorda. É necessário que cada pedido seja feito quando o segurado tem o poder de fazê-lo, embora a resposta não necessite ser dada dentro do mesmo prazo. 

Observação: O direito potestativo de pedir a revisão do ato de concessão do benefício não deve ser confundido com os direitos constitucionais de ação e de petição para provocar a jurisdição ou a administração (CRFB/1988, art. 5º, XXXIV e XXXV). Por exemplo: digamos que o INSS tenha concedido 1.000.000 de benefícios em 2010. Todos os beneficiários têm direito, até 2020, de buscar a revisão e ver seu pedido analisado, mesmo que a concessão tenha sido perfeita. Mas, em 2021, não podem pedir a revisão? Podem formular o pedido, em razão dos direitos constitucionais de ação e de petição. Mas a análise de cada pedido deve parar na constatação da decadência. 

As formas de exercer o direito potestativo (requerer a revisão) são o exercício direto junto ao INSS ou o exercício por meio do Judiciário, com citação do INSS. 

Esse direito pode ser exercido mais de uma vez? Parece evidente que sim. Quem tem o direito pode exercê-lo quantas vezes quiser e por todas as formas disponíveis, desde que não tenha decaído do direito e não existam outros obstáculos, como por exemplo a coisa julgada. Basta lembrar que, na esfera administrativa, para cada novo motivo de revisão pode haver um novo pedido administrativo. Nada obstante, a decadência é única, somente ocorre uma vez, e fulmina o direito de pedir a revisão por qualquer motivo, mesmo que envolva questões não decididas no ato de concessão (Tema 975/STJ). 

O exercício do direito de deflagrar a revisão, portanto, não é consumido pelo seu uso. Nas palavras de Agnelo Amorim Filho ... 

... No máximo, a pessoa que sofre a sujeição pode, em algumas hipóteses, se opor a que o ato seja realizado de determinada forma, mas nesse caso o titular do direito tem a faculdade de exercê-lo por outra forma. Ex.: divisão judicial, quando os demais condôminos não concordam com a divisão amigável. (Agnelo Amorim Filho, Critério científico para distinguir a prescrição da decadência e para identificar as ações imprescritíveis, 1961) 

Quando um direito admite mais de uma via ou forma de exercício, o titular pode exercê-lo por ambas? Sim. O direito potestativo é um poder de seu titular. A menos que a lei apresente disposição em contrário especificamente em relação a determinado direito, o seu titular pode exercê-lo por todas as vias disponíveis, inclusive ao mesmo tempo. 

No caso de um direito que somente possa ser exercido por meio de ação judicial, esta não pode ser novamente proposta caso tenha se formado coisa julgada. Nesse caso, a incidência da decadência não é aparente, porque há o óbice da coisa julgada, o que torna inviável e desnecessário tratar da questão da decadência no segundo processo. Por outro lado, se houver extinção sem julgamento do mérito, o pedido pode novamente ser levado a juízo. Nesse caso, em cada provocação, será preciso verificar se ocorreu ou não a decadência. 

Para chegar a uma conclusão segura sobre o ponto, basta raciocinar com o exemplo de duas ações judiciais. Considere-se um primeiro pleito judicial, iniciado quando o autor ainda não havia decaído do direito, e extinto sem julgamento do mérito. O autor pode fazer o pedido (exercer o direito) outras vezes. Depois de escoado o prazo decadencial, o autor volta a formular o pedido em juízo. Ora, caso se aceite alguma interferência da primeira propositura sobre a fluência do prazo decadencial aplicável na data do segundo pedido (segundo exercício do direito), haverá violação frontal da regra do CC/2002, art. 207, que diz que o prazo decadencial não se interrompe nem suspende. 

Cabe demonstrar de forma cabal que a ocorrência da decadência deve ser avaliada de modo autônomo em cada ato de exercício do direito. O exemplo da Ação Rescisória é bastante didático para esse fim. Sabe-se que o prazo para a propositura de ação rescisória é decadencial (CPC/2015, art. 975). Eventual exercício em data anterior não tem influência alguma sobre a verificação da decadência em uma segunda propositura da ação (novo exercício do direito). Exercido o direito tempestivamente, a decisão pode ser posterior ao termo final do prazo decadencial. 

Suponha-se, agora, que a ação rescisória veio a ser extinta sem julgamento do mérito, quando passados três anos do trânsito em julgado do processo originário. Poderá o autor propor novamente a ação rescisória? Como a primeira foi extinta sem julgamento do mérito, a coisa julgada não o impede. A decadência, contudo, deverá ser decretada. É pacífico que a citação após o escoamento do prazo não afasta a decadência, exceto se ocorrer por “motivos inerentes ao mecanismo da justiça” (Súmula 106/STJ). Ora, se em uma mesma relação jurídica processual a decadência pode ocorrer em razão da demora na citação, com muito mais razão quando uma nova relação jurídica processual é iniciada após escoado o prazo decadencial. 

E se nem mesmo a ação judicial tem efeitos sobre o fluxo do prazo decadencial (como no exemplo da ação rescisória), certamente não será o requerimento administrativo que terá tal efeito. Repita-se, porém, que a decisão na própria relação processual não está sujeita a prazo decadencial. 

Cada pedido deve ser avaliado quanto à sua tempestividade de forma completamente independente de outros pedidos que eventualmente tenham sido feitos. 

A decadência é exigência do interesse social geral na segurança jurídica. Ela produz ... 

... a extinção do direito em virtude do fato objetivo da passagem do tempo, excluindo geralmente qualquer consideração relativa à situação subjetiva do titular. A caducidade implica, portanto, o ônus do exercício do direito exclusivamente no prazo previsto na lei.[1] (Andrea Torrente e Piero Schlesinger, Manuale di diritto privato, 1999, p. 147) 

Ou seja, ou o titular se vale do direito antes do termo ou o perde, decai dele. O Pleno do STF já reconheceu, inclusive, que o termo final do prazo decadencial não é prorrogado nem mesmo quando recai em final-de-semana e o exercício do direito depende de ação judicial  (cf. STF, Pleno, AR 1.681-8/CE, Rel. p/ ac. Min. Ellen Gracie, DJU 15/12/2006). 

O exercício do direito potestativo nem sempre leva ao resultado pretendido, por razões formais ou de mérito. Isso faz com que o titular tenha de exercer o direito novamente (pedir novamente a revisão) e para tanto deve respeitar o termo final do prazo decadencial, que jamais se altera. Frustrado o primeiro pedido, eventual novo pedido somente pode ser feito se o prazo original ainda não houver se esgotado. A questão foi enfrentada pelo Tribunal Supremo de España, que com clareza decidiu: 

E se o procedimento no qual se usou esta [ação ou direito] não era adequado, ainda que seu exercício tenha sido realizado dentro do prazo de decadência, uma vez que não foi utilizada ADEQUADAMENTE no tempo, a ação caduca, a menos que antes do término do prazo que exista, interponha-se novamente pelo procedimento que realmente lhe corresponda. (Sentença de 26/06/1974, citada por Manuel Albaladejo, Derecho Civil I, 2002, p. 931) [2] 

O precedente, trazido em obra doutrinária do catedrático de Madri, aplica-se perfeitamente aos casos, muito comuns, de pedido frustrado em uma via e nova busca do exercício por outra. Caso resolva valer-se de outra via, o titular deve necessariamente fazê-lo antes de decair do direito. No caso do art. 103, não custa lembrar, trata-se de um prazo de 10 anos. 

O mesmo ocorre na hipótese de uma segunda ação judicial, proposta depois de a primeira ter sido extinta sem julgamento do mérito: se a propositura ocorrer depois do término do prazo decadencial original, o processo deve ser extinto por esse motivo. A jurisprudência parece estar pacificada nesse sentido, conforme demonstram os julgados a seguir, dos quais o INSS transcreve apenas o essencial: 

... os recorrentes apontam violação do art. 486 do CPC/2015, argumentando pela possibilidade do ajuizamento de nova demanda quando a anterior foi extinta sem a resolução do mérito. ... O recurso não comporta provimento. ... o prazo para ajuizamento de ação rescisória é decadencial e, como tal, não sofre os efeitos interruptivos pelo ajuizamento de demanda anterior. (STJ, AREsp 1651637/SP, Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, 28/08/2020) 

Através de despacho datado de 02/10/2007, o processo foi arquivado, tendo o Apelante distribuído estes autos tão somente em 20/07/2010, quase 03 (três) anos depois. "O prazo decadencial não se suspende, não se interrompe, nem pode ter seu curso impedido de prosseguimento, consoante orientação jurisprudencial e doutrinária já anteriores ao Código Civil atual, que consolidou essa orientação no artigo 207". Esse é o entendimento proferido pelo eminente Relator Paulo Paim da Silva, quando do julgamento da Apelação Cível nº 0003884-39.2015. 04.9999, in verbis: [...] In casu, verifica-se que o benefício do Autor a que se pretende revisar foi concedido em 11/09/96, portanto, tem-se que o prazo decadencial de dez anos se esvaiu entre a vigência da mencionada lei, ou seja, 28/06/1997, e o ajuizamento da presente ação em 20/07/2010, motivo pelo qual se impõe o reconhecimento da decadência do direito. (TJBA, AC 0059873-64.2010.8.05.0001, Des. Baltazar Miranda Saraiva, 5ª Câm. Cível, unânime, julg. 31/01/2017) 

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. PRAZO DECADENCIAL. AJUIZAMENTO ANTERIOR EM TRIBUNAL INCOMPETENTE. INTEMPESTIVIDADE. 1. É de 2 (dois) anos o prazo para a propositura da ação rescisória, contados do trânsito em julgado da decisão rescindenda (art. 495 do CPC). Trata-se de prazo decadencial que não se suspende nem se interrompe. 2. A propositura de ação rescisória em Tribunal incompetente não tem o condão de suspender nem de interromper o prazo decadencial para fins de novo ajuizamento. 3. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, a que se nega provimento. (STJ, EDcl na AR n. 5.366/SP, Relator Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 11/6/2014, DJe 17/6/2014) 

Também nesse sentido: STJ, AR 3.270/RJ; AgRg no AREsp 616.979/SP. 

E caso a primeira ação demore para ser decidida, de forma que sua decisão venha a ocorrer quando o prazo decadencial tiver transcorrido completamente, de nada adiantará ingressar com o mesmo pedido, nem mesmo se a causa de pedir for outra.

5. Conclusão

O exercício anterior de um direito não interfere no prazo decadencial em curso. O titular do direito somente pode fazer novo uso dele no prazo remanescente, se houver.

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NOTAS

[1] No original: ... l’estinzione del diritto in virtú del fatto oggettivo del decorso del tempo, esclusa, in genere, ogni considerazione relativa alla situazione soggettiva del titolare. La decadenza implica, quindi, l’onere di esercitare il diritto esclusivamente entro il tempo prescritto dalla legge.

[2] No original: Y si el procedimiento en que se usó ésta no era el adecuado, aunque su ejercicio se haya realizado dentro del plazo de caducidad, puesto que no se usó en tiempo ADECUADAMENTE, la acción caduca, a menos que antes dei vencimiento del plazo que sea, se interponga de nuevo en el procedimiento que realmente corresponda (sentencia de 26 junio 1974).